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关于加快构建新型农业经营体系的政策建议
 
 
发布时间:2016-4-14
 
 

关于加快构建新型农业经营体系的政策建议

湖南农业大学经济学院课题调研组

 

内容提要:我省构建新型农业经营体系产生的积极社会经济效应正逐步显现,但也面临农业经营“四化”水平不高、农业经营主体扶持机制不顺、土地流转存在制度性障碍等突出问题。加快构建我省新型农业经营体系,重点是加强对构建新型农业经营体系的引导、加快推进农业经营的“四化”、完善构建新型农业经营体系的支撑体系。

近年来,湖南省以党的十八届三中全会和中央1号文件精神为指导,着力推进新型农业经营体系建设,取得了明显成效。但面对新形势、新要求,还存在一些亟待解决的问题,应紧密结合省情实际,在坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,理顺农村土地所有权、承包权和经营权三者关系的基础上,构建新型农业经营体系的支撑系统和长效机制,提高农业经营的集约化、专业化、组织化、社会化水平,促进农民增收、农业增效、农村稳定。

一、我省构建新型农业经营体系的主要做法

总结起来,我省主要采取七个方面的举措,积极构建新型农业经营体系,促进农业生产经营向“新四化”发展。一是明晰农村土地承包经营权。我省于2012年全面完成农村集体土地所有权确权工作。同时,鼓励引导农村土地流转,各地按照“依法、自愿、有偿”的原则,探索出了信托、合作社、租赁、股田制等多种土地流转模式。二是积极培育现代农业经营主体。初步形成了“龙头企业+合作经济组织+种养大户”的产业化经营格局。三是健全农业社会化服务体系。农业社会化服务体系逐步由政府主导的模式向政府相关部门、涉农企业、农民合作经济组织等多元主体参与,公益型、互助型、经营型等多种类型并重的“一主多元”的形式转变。四是促进农业特色产业的发展。形成了粮食、生猪、果蔬、油料、棉麻、禽蛋、水产、茶叶、竹木、烟草等优势产业,在突出特色和优势的基础上,仍在寻求突破,尽力形成一村一品、一县几品的格局。五是重视农业科技创新体系建设。建立了一批国家级、省级重点实验室和跨院所、高校的联合研究中心和一批科技示范基地。农业科技服务整体上呈现出以科技示范园区、农业科技基地及科技特派员等政府科技项目带动型以及涉农企业、农业合作经济组织等市场引导型模式相结合的多元化趋势。六是重视农业标准化体系建设。农产品质量标准体系、检验监测体系和认证认可建设等方面取得了实质性进展。已制(修)订多项地方标准, 包括农产品的质量标准、农业生产技术标准和农产品加工产品标准,2014年制(修)订了省农业技术规程和地方标准60项;建立了省农产品质检中心、省畜禽水产品质检中心等检测机构;强化“三品一标”工作,积极发展农业标准化示范区、县,突出农业标准化的示范和推广。七是加快推进农村金融体系改革创新。积极推动多层次、广覆盖、可持续发展的农村金融服务体系建设,初步形成了商业性金融、政策性金融、合作性金融和新型农村金融组织共同发展、互为补充的农村金融服务体系;构建了以省、县两级法人为主体的农村信用社体系,改善了农信社机构分散弱小、功能薄弱的局面;重点推广了林权抵押贷款、订单农业贷款、土地经营权抵押贷款等创新产品;大力开展了农户信用档案建设工作。

二、当前构建新型农业经营体系亟需解决的问题

(一)农业经营“四化”水平不高。一是组织化程度偏低。受农业比较效益低、风险大等影响,农户向新型农业经营主体转化的热情不高。截至20133月底,湖南省入社农户数仅占农户总数的13.1%,远远低于日韩等国家农户的入社率。一些农民专业合作社运行不规范,内部制度不健全,运作管理随意性大,存在能人治社与民主决策的困境。各农业经营组织大多各自经营,相互间的联系不够紧密,规范化程度偏低。同时,新型农业经营组织虽在某些农业生产领域出现,但规模小、发展慢。二是农业生产的分工与专业化水平较低。一家一户的超小规模经营增大了农业专业化的成本,农业经营收益低,农户不得不寻求其他就业机会来弥补收入的不足,因此,农业兼业化程度高,难以形成农业生产区域化、农业作业或农艺过程专业化。虽然我省培育了一批龙头企业,但大部分规模偏小,以销售初级产品为主,竞争力不强, 没有形成品牌效应。三是集约化效益不明显。与发达国家相比,湖南省农业科技利用率和普及率较低,农业科技创新与推广应用还不能为发展高产、优质、高效、生态、安全农业提供强有力的支持。且受长期的石化农业技术影响及农业精壮劳动力的大量转移,造成农业劳动投入严重不足和化肥、农药、农膜、除草剂等的广泛过量使用,导致土壤腐蚀质减少,土壤沙化、退化,土壤污染等问题严重。农地规模经营上,湖南省以小规模分散化农户经营为主,全省人均耕地0.06公顷(0.9亩),仅为全国人均耕地(1.52亩)的59.2%,规模经济效益不明显。四是农业社会化服务体系相对滞后。经营性农业社会化服务组织为新农村建设、农民生活富裕及农业现代化的实现作出了突出贡献。但是,由于自利化倾向严重,它们在为相关农业经营主体提供服务时,可能不落实涉农减免、优惠价格和收费政策,也存在服务能力较弱、服务设施落后、提供的服务同各类农业生产经营主体的需求不配套、服务效益差等问题。此外,经营性农业服务组织主要是为相关农业经营主体提供产前、产中服务,产后服务相对缺失,农业生产与市场没有形成紧密对接,造成农产品流通不畅,市场波动大,影响农业的可持续发展和农民增收。

(二)农业经营主体扶持机制不顺。尽管近年来湖南省新型农业经营主体的数量、种类明显增加,但各新型农业经营主体在未来发展中也面临诸多问题需要解决。一是对专业大户、家庭农场的界定标准、登记办法、政府扶持等措施还没有专项规定。二是新型农业经营主体很难完全达到金融机构的担保、授信标准,限制了其融资能力。此外,还面临融资手续繁杂、隐性费用高等问题。三是当前农业保险覆盖面小,保障水平低,赔付水平不高,还难以充分分散和补偿农业经营风险。四是农业补贴力度太小,无法弥补种地成本的上升。另外补贴是以承包土地面积为基数,而不是以农作物直接生产者为补贴对象,在存在土地流转的情况下,补贴政策出现了效率损失。五是农业经营主体发展所需的农业教育和农业基础设施建设的支持体系、法律保障体系还不够健全。

(三)土地流转存在制度性障碍。新型农业经营体系建设需要完善的土地产权制度、适宜的土地流转形式、规范的土地流转管理、健全的土地流转服务为支撑。但现行农村土地制度还存在诸多缺陷。一是土地产权模糊。目前相关法律和政策条文中,都规定农村土地所有权主体的集体所有制性质。而集体经济组织有乡镇、村、村民小组三个层次,“集体”到底是指哪一层次,法律规定则较为含糊,不利于充分保障农民在土地流转中的权益。二是土地流转行为欠规范。农户之间土地流转多数是通过口头协议,很少签订书面合同,即使签订书面合同,其内容也不完整、不规范;有的县乡基层干部急于发展规模化经营,甚至采取行政手段强迫农民流转土地,侵犯农民权益。三是土地的保障功能短期内难以改变。由于农村社会保障起步晚、层次低、项目不全、社会化程度和保障水平不高等问题,决定了土地仍然承担着较为沉重的社会福利保障功能。对于那些已经实现非农就业的农民,土地自然是他们面临就业不稳定时最后的保障线。因此,很多农民即使进城务工,也不愿意放弃承包地,宁愿土地荒芜也不愿流转出来。四是土地流转平台不够健全。农村土地流转信息渠道不畅,流转平台尚未普遍建立,监管机制不够完备,影响了土地流转进程。

三、进一步创新农业经营体系的对策建议

(一)加强对构建新型农业经营体系的引导。一是提高认识,切实把构建新型农业经营体系作为当前农业农村工作的一项重要任务来抓,纳入重要议事日程,采取有效措施。从当地具体条件和群众意愿出发,出台配套政策改善新型农业经营主体的生产生活环境,在资金项目、农业用地管理、信息咨询、基础设施建设等方面给予帮助,做到不缺位、不越位,有效弥补市场失灵。二是形成强有力的工作推进机制,紧紧围绕“以解决好地怎么种为导向加快构建组织竞争力强、经营规模适度、生产技术先进、社会化服务质量高的新型农业经营体系” 的目标开展工作,推进农业发展方式转变和农业产业的转型升级。

(二)加快推进农业经营的“四化”。一是着力提高农业生产经营组织化程度。积极培育新型农村合作经济组织,引导农民专业合作社以产品和产业为纽带开展合作与联合,创建农业产业化示范基地,促进农业龙头企业集群发展,加强农户间、农业龙头企业与农户间的联合与合作。通过龙头企业带动、专业合作社联动和农民的积极参与,把农民真正组织起来,延长农业产业链。二是着力提高农业生产经营专业化程度。结合湖南省各地区的资源禀赋、区域布局情况,继续巩固现有的已经具有规模的粮、棉、油、麻等区域传统产业。并在确保粮食安全的前提下,适时带动果业、畜牧业、设施蔬菜和农产品加工业等相关产业的发展,扩大优质、高效农产品的范围。三是着力提高家庭经营集约化水平。利用现代技术实现农作物、牲畜、家禽、鱼类、林木的良种化;对中低田改造,改良土壤;实现农业生产的标准化和现代化;利用信息技术引导农户适应市场的需求。四是着力提高农业经营社会化水平。积极发展多元化、多样化的农业社会化服务组织,为农民提供全方位、低成本、高效便利的生产经营服务,推动农业的专业化经营,发挥专业化服务组织在品种培育、生产资料供应、农机服务、农产品储运、加工等环节的优势,取得外在于土地的规模经济效益。社会化服务可以采取公益性、合作经济组织和商业化多种形式,关键是因地制宜、因产业产品制宜,满足多样化的农业生产发展的需要,政府创造条件和优化环境,相信农民的智慧和市场的力量。

(三)完善构建新型农业经营体系的支撑体系。一是健全土地流转机制,完善社会保障体系。提高农民收入主要靠土地生产率、劳动生产率的提升,这就要求加快土地流转,扩大土地经营规模,让农民获得规模经济效益,应进一步创新方式加快土地流转。政府为土地的流转创造条件,加强土地信息、价格评估、合同签订等方面的服务,健全调解机制。改革和完善农业补贴制度,对转入土地的农户给予适当补贴,使其不因为需要支付土地流转费而使农业生产经营成本增加,造成增产不增收,反过来倒推农产品价格上涨。当然,土地流转也不能操之过急,家庭农场、专业大户的生产经营规模应适度。在农业家庭经营的体制下,土地流转应与社会保障体制的完善相配套,以社会保障替代土地的社会保障功能。一方面应降低城市化的门槛,让转出土地的农民能够较容易的变成市民,并能够在城市体面的生活;另一方面也应建立和完善城乡统筹的收入、养老、保险、医疗等为重点的社会保障机制,提升农业劳动者的务农积极性,自愿从事农业生产经营活动。二是发展农村金融保险业,优化农村金融服务体系。降低农村金融准入门槛,发展多种形式的农村普惠金融机构和业务,创新农村金融抵押担保体系,降低农户贷款门槛,积极推行土地承包经营权抵押贷款试点,形成适合新型农业经营体系发展的抵押、担保办法;创新金融产品和服务,加快信贷业务的流程再造,适应农户和小微经济体的金融服务需求,解决农户和农村小微经济体等弱势群体的融资难题,帮助他们抓住市场机会,积极参与到经济活动中去。大力发展农业保险,保险机构应结合新型农业经营体系建设,增加农业保险品种,扩大农业保险覆盖范围,为农产品生产、加工、经营、销售等环节提供保险服务。三是加快完善农业支持保护体系,提高新型农业经营主体培育的支持力度。包括优化和完善农业补贴政策体系,明确补贴的重点和领域,除现有的四大农业补贴外,可适当增加农业院校的教学、科研经费投入,农业相关专业学生的生活费补贴等,鼓励农业院校教学科研人员投身农业生产实践,研究适用农业生产技术。完善农产品最低收购价的定价机制,增加对产粮大县和粮食主产区的以奖代补水平,协调粮食产销区的利益关系,提高种粮的积极性。健全和完善农业科技推广体系,利用农家书屋、广播、电视、网络等传播和推广农业实用技术,提高农技人员的待遇,改善他们的工作条件,促进农技推广工作。此外,职业农民的培育是新型农业经营体系的构建、新型农业生产经营主体培育的关键,必须建立起包括农业职业中专、中职、大专、高等院校等在内的农业教育体系和农民在职培训体系,鼓励青年学生学农爱农,投身农业生产经营活动,培养一批有文化、懂技术、会经营的新型农民,提高农业劳动者的素质和技能,提高其农业生产经营的水平和能力,解决当前和未来“有地无人种”的问题。

(课题主持人:李明贤,主要研究人员:曾福生、樊英、黄渊基)

 

 
 
 
 

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